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後威權下的社會正義（一）

■作者：陳宜中
原論文發表於「邁向公共化、超克後威權」台灣社會研究季刊十五週年學術研討會上

編按：《蜂報》即日起將陸續刊載中央研究院陳宜中博士的大作〈後威權下的社會正義〉一文。這篇論文呼應了《台灣社會研究季刊》編委會在創社十五週年的同時所鄭重提出的「民主左派」論，為的無非就是希望能衝破檯面上所有右翼政黨的重圍，陳博士指出「三年多後的今天，儘管當時的競選承諾言猶在耳，我們卻已經在藍綠惡鬥、比爛的政治格局下陷入了一種集體向下沉淪的惡性循環。……當前台灣各種不合理、不公平、不合乎正義的社經現況…..朝野政黨除了推諉塞責、避重就輕的表面文章外，幾乎完全提不出任何積極正面的回應。但這倒也不（應該）讓人感到意外 －－ 因為我們所背負的「社會正義赤字」其實正是藍綠政黨過去十多年來接力統治下的產物。」陳宜中博士在本文中具體地分析了右翼政黨當政下，台灣社會背負大量「社會正義赤字」的慘況，值得《蜂報》的讀者們細細賞讀！

壹、前言

二○○○年三月總統大選後，政黨初次輪替，以改革進步、台灣人當家做主、打擊黑金、實現公平正義為主要訴求的民進黨首度取得了執政權，並誓言帶領台灣社會向上提昇。但三年多後的今天，儘管當時的競選承諾言猶在耳，我們卻已經在藍綠惡鬥、比爛的政治格局下陷入了一種集體向下沉淪的惡性循環。就在過去兩年間，各界要求「公平正義」的呼聲陸續出現，直指當前台灣各種不合理、不公平、不合乎正義的社經現況。面對這些批評，朝野政黨除了推諉塞責、避重就輕的表面文章外，幾乎完全提不出任何積極正面的回應。但這倒也不（應該）讓人感到意外 － 因為我們所背負的「社會正義赤字」其實正是藍綠政黨過去十多年來接力統治下的產物。

冰凍三尺非一日之寒，社會重建的工作也因此顯然格外艱難。過去十多年來，在統獨/省籍動員和金權政治的雙重擠壓之下，我們幾乎看不到任何關於「社會正義」（及其相關的進步性公共政策）的公共討論與辯論。時至今日，當人們在使用「社會正義」、「公平正義」等規範性詞彙時，最主要也還是為了表達對某些社會現狀的不滿，而未必能以正面表述的方式，清楚說出心目中合乎正義的社會體制及其判準究竟是什麼。若謂台灣的當務之急就是如何重建出一個公平正義的社會，那麼，除了零星的不滿與批評外，我們還應當針對「社會正義」的基本原則及其實現方式進行更全面的公共論述。本文屬於這方面的一項初步嘗試，除了對藍綠政黨的反公平正義路線進行批判外，亦將嘗試初步釐清「社會正義」作為一種公共論述的基本思考途徑及現實意涵。

貳、台灣的反公平正義連線

在藍綠政黨十多年來的接力執政下，盤根錯節的錢權交換和政商勾結現象不但已經尾大不掉，其操作方式亦不斷推陳出新，從黑金、灰金到白金，從看得見到看不見的利益輸送 － 金權政治就像是癌細胞一樣在台灣民主病體內部不斷複製、變種、變種後繼續增生。而台灣版的金權政治不僅使得國家公權力逐漸喪失其相對自主性，使其維護社會正義的職能日益萎縮，還造就出了一個超大型的「財政福利國家」。這種福利國家的特色在於拼命向資本、財團和鉅富放送「財政福利」，其大者如：證券交易所得持續免稅、一九九三年的促進產業升級條例、一九九八年的兩稅合一（免除企業主及股東之營利事業所得稅）、一九九九年調降金融事業營業稅、二○○一年所得稅法第十七條的修改、二○○二年土增稅減半、二○○三年立法院一讀通過調降遺產與贈與稅率，等等。這些財政福利最直接而顯著的後果，就是使得政府財政嚴重失血，使得一般薪資所得者成為政府財政的最主要來源。在藍綠政黨既不敢得罪財團、又怕受薪階級因加稅而集體跑票的情況下，政府財稅收入佔GDP的比率逐年下降，目前已降到了百分之十二到十三之間，所以只好靠舉債來填補財政缺口，而把債留給未來的薪資所得者。

在極度不公平的稅制之外，同樣值得注意的是健保雙漲的反公平正義本質。照一般理解，社會保險制度除了維護健康安全、收入安全等基本目的外，還具備重要的重分配功能。在歐美各國，這類保險多半以薪資所得作為收費基準，採取某種「等比例犧牲」（equal proportional sacrifice）原則，也就是由受雇者與雇主共同分擔相當於「百分之X的薪資所得」之保費。雖然這不算是累進式的收費，但在社會保險體系的移轉（transfer）作用下，重分配的淨效果仍十分可觀。相較之下，我國全民健保的收費方式從一開始就具有「累退」性，也就是讓中低（高）收入家庭付出較高（低）比例的保費費率，而這使其重分配效能從一開始就打了折扣。緩和健保虧損的方式有許多，但執政當局既不思修正前述不公平之收費方式，也不質疑醫療財團獲利率的合理性，反倒以健保雙漲進一步加重中下階層民眾的負擔，使得全民健保的重分配功能又被進一步削弱。

但健保雙漲充其量不過是冰山之一角。在二○○二年的全國社會福利會議中，主張國民基礎年金採行個人儲蓄帳戶制的行政院經建會，硬是在社福學者面前把此種幾無風險分擔和重分配作用的制度說成是「社會保險A制」。這種把黑的說成白的、指鹿為馬的行徑，不僅讓社福學者感到尊嚴掃地，亦遭到前國策顧問劉俠女士的強烈抗議。雖然總統後來口頭承諾將採行名符其實的社會保險制，但整個國民年金制度的規劃從此被打入了「社福暫緩」的暫緩議程中。我國財經當局的反民主心態，在此事件中可說是表露無疑，彷彿其意識型態毫無被討論的空間。只要能達到目的，指鹿為馬又如何？類似的心態也出現在勞工退休金制度「三制並行」的決策中。「三制並行」顯然是各方妥協下的產物，但在政府的說帖中，卻彷彿只有個人儲蓄帳戶制才是「可攜帶的」，選擇其他制度好像都必須承擔全有或全無的風險。但事實上，無論哪種制度都（應該）是「可攜帶的」。

更進一步來看，我國財經當局主張採行強制性個人儲蓄帳戶制度的理由，其實是非常牽強和片面的。自一九九○年代起，歐美各國的人口老化趨勢開始受到重視，並開始冒出了「某國社保制估計將在X年後破產」之類的預言，而伴隨此類預言而來的，多半就是「廢除社保制、改行個人帳戶制」之主張。然而，十多年來，聽信這種說詞而廢除社保制的國家仍相當有限，而這是因為：雖然人口老化的趨勢值得高度重視，但政府還是可以未雨綢繆，透過各種方式（如調高保費費率、調高退休年齡、調整請領資格、調降年金的所得替代率、修正人口政策、財政補貼等等）來避免社保制的財務危機。再者，大力推動個人投資帳戶制的英國，如今已變成了先進國之中老年貧窮問題最為嚴重的國家，約有四分之一老人生活在貧窮線以下，而不得不讓人懷疑其年金改革究竟是所為何來。雖然我國財經當局所主張的個人帳戶制不是英國式的，而是新加坡式的，但其所持的主要理由 － 即「社保制潛藏巨大的國家債務負擔」－ 同樣是十分牽強的。

就國民基礎年金而言，由於台灣政府始終採行著一種異常嚴苛的貧窮認定標準，所以無論實行的是個人儲蓄制還是社保制，年金給付的水準（就國際比較而言）都算是非常之低。按照台灣獨步全球的貧窮認定標準，即使是在貧窮問題急遽惡化的最近幾年，貧窮人口都不超過百分之一，而根據這種標準所定出的基礎年金水平，自然是遠低於其他國家。就目前的社保制草案來說，其重分配效果主要來自於政府的財政補貼，但事實上，政府所可能必須補貼的額度或「潛藏的債務負擔」（就國際比較而言）其實非常之低。如果此一重分配效果不彰的社保制果真是國家財政的定時炸彈，那麼社保制行之有年的歐美各國可能早已破產了好幾次。
再就附加年金而言，如果勞工退休金制度採行單一社保制，而非徒增困擾的三制合一，基本上也沒有「潛藏巨大的國家債務負擔」的問題。在社保制行之有年的歐美國家，附加年金給付的所得替代率均在百分之五十到七十之間，而如前所述，此種制度的收支不平衡可以透過各種方式來舒緩 － 不然也不會存續至今。如果替代率在百分之五十到七十之間的社保制可以存續，那麼，替代率還不到百分之二十五的台灣勞退社保制照樣可以存續。（需要國家財政長期補貼的社保制不是沒有，我國軍公教退休金制度即是一例 － 因其所得替代率動輒高達百分之八○或甚至九○以上。）

我國財經當局之所以為個人儲蓄帳戶制辯護到了近乎脫序的地步，恐怕不單純是因為他們相信「社保制潛藏巨大的國家債務負擔」，而更重要是因為他們在國家財政問題上採取了某種特殊觀點。按此觀點，政府放送給資本、財團與鉅富的利多不算是造成收支不平衡的黑手，也沒有「潛藏巨大的國家債務負擔」的問題；這些利多使政府財稅收入大減，但正因為收入大減，所以更必須秉持著「量入為出」的原則，排除各種「不重要」或「不必要」的支出項目。社保制之所以被視為洪水猛獸，其原因即在於此，而這在在顯示我國財經當局缺乏最基本的社會與分配正義思維。

正如「經濟優先、社福暫緩」的口號所顯示的，民進黨政府一則延續了李登輝時代對財團企業的利益大放送，另則把社會保障制度的推動排除在政治議程之外。各種圖利於資本與財團的「財政福利」使得國庫被掏空而債台高築；債台高築則又成為暫緩「社會福利」（指制度化的社會安全與扶助體系）的主要藉口。但與此同時，用來進行政策買票的各種即興拼湊的、短線操作的、殘補式的「福利恩惠」卻又紛紛出籠，催生出一齣藍綠「競相加碼」的荒謬劇。這類放送給部分弱勢團體或範疇的福利恩惠，就和放送給財團企業的大利多一樣，都要由一般薪資所得者來買單，因此還具備著分化社會保護運動、轉移群眾妒恨的政治效能。無論琳瑯滿目的福利恩惠究竟能買到多少票，此種操作手法正好坐實了「社會福利就等於買票賄選」之指控，而使「社會福利」一詞漸被污名化。

貧富差距的懸殊化，是近來社會輿論所關注的焦點之一。按照官方說法，貧富差距近幾年來的急遽擴大，乃是因為經濟不景氣使得底層民眾的收入下降，而經濟不景氣則是國際大環境所使然；易言之，懸殊的貧富差距只是短暫現象，將會隨著國際乃至於國內經濟景氣的復甦而獲得改善。從表面看，貧富差距的確是在近幾年才急速惡化，所以經濟衰退似乎確實是主因之一；然而，從國際比較的角度來看，倘若我國已建立了合理的租稅、社會安全與扶助制度，那麼經濟衰退就不可能帶來如此極端的貧富差距惡化趨勢。例如，經濟衰退多年的日本，至今仍是全世界經濟平等指數最高的國家之一；相形之下，在九○年代經濟飛快成長的美國，貧富差距不但未見改善，反倒持續擴大。正因為美國就是「經濟愈成長、貧富愈懸殊、窮人愈窮困」的最佳案例，所以台灣財經當局所信奉的「下滲」（trickle down）經濟學早已被美國經驗所否定。Joseph Stiglitz論道：

顯然單靠經濟成長不見得能改善所有人民的生活。「下滲」一詞已在政策辯論中消聲匿跡，但卻在稍做修正後以新面目出現，我稱之為「下滲更新版」。更新版強調，成長是解決貧窮問題的必要條件，也「幾乎」是充分條件 － 也就是說，專注於成長就是最佳策略…. 倡導下滲更新版者的政策建議仍和從前大同小異，無論是貧窮這類廣泛的問題，或婦女教育等特定課題，都提不出什麼有效的解決之道，因此所導致的負面效果也與從前大致相同….
諷刺的是，「下滲更新版」的主要倡導者之一，居然是柯林頓政府之下的美國財政部。科林頓政府內部的政治觀點可以說是兼容並蓄…. 不過其中主流的觀點 － 見諸於經濟顧問委員會每年發布的「總統經濟報告」－ 卻極力反對下滲經濟學，連更新版也不例外。然而，美國財政部卻向其他國家強力推銷這種政策，如果它在美國國內提出相同說辭，必然引發政府內部的軒然大波，而且幾乎篤定遭到否決。

換句話說，經濟成長不但不見得能解決貧窮與貧富差距問題，而在某些情況下，伴隨經濟成長而來的正是日益嚴重的貧窮與貧富差距問題。下滲經濟學把經濟成長形容成是能把所有船隻抬高的上漲潮水，但經驗卻顯示，除非政府採行積極的措施，否則上漲的潮水也很有可能把許多船隻淹沒。Paul Krugman即曾經指出，造成美國「經濟愈成長、貧富愈懸殊」的主因不在於經濟，而在於政治；美國政府一方面拼命向財團和鉅富釋放利多，另方面不斷縮減社會福利開支 － 這才是貧富差距持續擴大的主因。如果Stiglitz和Krugman的說法是對的，我們就很難不為台灣的未來感到憂心，因為我國財經當局不但奉「下滲經濟學」為圭臬，其反對社會與分配正義的強硬立場似乎一點也不亞於美國自雷根以降的共和黨政府。

貧富差距的懸殊化之所以值得重視，乃因其影響層面甚廣，擴及社會生活的各個領域。當人們主張縮減貧富差距時，其實不是在抗議貧富差距的數字本身，而多半是因為貧富差距帶來了某些不可欲的、不合乎正義的狀況。從近來關於教改的社會輿論中，我們不難看出「貧富差距對於子女教育機會的影響」已被當成是一項重要的社會正義課題。隨著貧富差距的懸殊化，以及失業和貧窮風險的增加，薪資階級的危機意識也水漲船高，更進一步加深了他們對子女未來前途的焦慮。這種焦慮感具體而微地從「一個台灣、兩個世界」、「富爸爸與窮爸爸」的強烈對比之中呈現了出來，並強化了「多元入學＝多錢入學」之類的指控。基礎教育體系本應具有削弱階級複製趨勢之功能，但卻似乎反其道而行，逐漸與外在經濟環境裡應外合，變成了階級複製的一大溫床 － 這恐怕是批評者為教改所冠上的最嚴重罪名。但持平而論，我國教育體系內部的諸多問題（如升學壓力、階級複製、雙峰現象等）如今已不只是教育體系的內部問題，而必須透過社經大環境的改造才有可能獲得緩解。在當前的社經極化趨勢之下，台灣愈來愈像是一個優勝劣敗、贏者通吃的社會達爾文主義世界，而如果此種狀況持續惡化，則無論教育體系內部怎麼改，升學壓力都只會持續增加。在升學壓力不降反增的情況下，社經地位較高者為了維護子女的競爭優勢，很自然地會投下大筆的學前或課外補習費，因而使得本就存在的階級複製現象更加惡化。多元入學方案或許過度放大了「錢」在教育體系內部的作用而有修正之必要，但「多錢入學」的原動力實來自於教育體系之外；除非社經大環境有所改變，否則為人父母者「用錢來幫子女加分」的壓力將註定無法獲得緩解。

同理，某些論者所指出的「雙峰現象」亦不能單純視為是「教改的後果」。在台灣的國中教育階段，無論教育部如何三令五申要常態編班，升學班/放牛班、A段班/B段班、前段班/後段班、好班/壞班之區別都一直存在；而我們也都知道，前段班學生享受了大部分教育資源，後段班學生則受到不公平（或甚至放牛吃草般）的待遇。這種狀況之所以惡化成時下所謂的「雙峰現象」，或甚至向國小教育延伸，顯然不是教改所一手造成的。更恰當的說法或許是：升學壓力的增加，使得本來就不甚公平的教育資源分配狀態受到了進一步的扭曲。但升學壓力為什麼會增加？與其把問題全說成是教改的錯，或假設問題都能在教育體系內部獲得妥善解決，我們更應該注意的或許是這段期間台灣日益嚴重的社經極化趨勢。

在「反公平正義連線」十多年來的統治下，形式民主與政黨政治固然獲得了初步確立，但伴隨此一過程而來的，卻是日新又新的金權政治遊戲、向資本與財團嚴重傾斜的社經路線、日益嚴重的貧窮與貧富差距問題、變本加厲的社經極化趨勢及其各種惡果。也許有人會問：為什麼這些狀況是不公平、不合乎正義的？試問公平正義的判準何在？社會正義難道不是「一個名詞各自表述」嗎？在下一節裡，我們將透過對現代社會正義思想的評介，說明「社會正義」在今日世界已是一個普世價值，有其特定的價值取向與現實意涵。（待續）

由 發表於 October 14, 2003 01:36 AM | 引用