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不要讓憲法第二章在制憲修憲中缺席

轉載：【新新聞周報／876期】
作者：黃文雄forum@new7.com.tw

國民黨主席連戰發表的修憲十大主張，憲法第二章竟然不在其內，而輿論也見怪不怪。這件事使我想起一九五八年在政大新聞系時上的憲法課來。

國民黨主席連戰發表的修憲十大主張，憲法第二章竟然不在其內，而輿論也見怪不怪。這件事使我想起一九五八年在政大新聞系時上的憲法課來。

那時候憲法是共同必修科。當時身為大一學生，自然不知道憲法的重要，但修課多少要做點功課，也就把R.O.C的憲法讀了一遍。其中最引起我的興趣的是第二章的國民權利義務章。原因當然也不是那時就知道人權條款在「根本大法」裡應有的核心地位，而是因為當時的反叛性格（我進出過三家工業職校和兩家中學），使我看到這一章裡有不少可以找教授麻煩的切入點。

如今回想起來，我不得不對當年的憲法老師深感抱歉。上課不久，我就嗅出他有意迴避或淡化憲法第二章的可能。這祇不過更增加了我的見獵心喜。我好幾次用非常「天真」的姿態，拿第二章所羅列的自由與權利纏他，弄得這位老好人祇好私下告訴我，為我自己的「好」，不要再問這類的問題。怵然心驚之餘，我的好奇心並未因此消失，而到台大聽了幾堂憲法課。結果還是失望居多。台大的憲法教授顯然比當時黨校性格還很濃厚的政大「高明」得多。但是他們碰到人民的憲法權利時祇抽象地專談外國而迴避本國的策略，對我這個有上述個人因緣的大一學生而言仍然昭然若揭：專注於憲法中的政府組織，是比談人民的自由與權利安全得多了。

國民權力義務並非虛無飄渺
三十八年後回國到臺灣人權促進會工作，不得不注意憲法意識和知識的問題。我發現憲法教育雖然已有進步，但幾十年威權統治的效應遺風猶存。例如人權律師的朋友因為引用了憲法而被法官斥為「懶惰」與「不專業」。或一位出色的年輕朋友告訴我的事。當他告訴一位大法官老師要專攻憲法時，大法官竟然好心地勸阻他：不要搞憲法那種「虛無飄渺」的「東西」。（如果憲法的其他章節「虛無飄渺」，那麼第二章的人民自由與權利要用什麼來形容呢？）其他種種怪事，不勝枚舉。在民主化已經十幾年的台灣，如果我們的憲法意識和知識猶然如此，那麼國民黨的修憲十大主張裡不包括憲法第二章的更新，自民進黨中央黨部的修憲說帖中也祇對人權稍有碰觸，一如之前的六次修憲，也就難以令人驚奇了。

這種現象當然有其歷史背景，例如R.O.C的憲法一九四七年施行不到五個月就有《動員戡亂時期臨時條款》，四十三年後或十二年前才得「解凍」的事實。然而同樣是事實的是，現在修／制憲已經排上了國家政治議程。即使祇是「修憲」，幅度也可能蠻大，例如從五權分立修為三權分立，連憲法總綱也不再是禁地。既然如此，談修／制憲時祇注重政府組織，就顯得格外詭異──甚至病態。

我們知道，雖然政黨的修憲X大主張或制憲Y大要點輕忽國民自由與權利，最後提出的憲法草案終究會有某種「第二章」。這是現代憲法的標準架構，誰也不能丟臉。輿論之見怪不怪，或許部份起源於此。果真如此，那麼國民的自由與權利豈不變成聊備一格的裝飾品？

到底國民的自由與權利應不應該祇能在新憲法聊備一格？在傳統的憲政思想裡，保障與促進人民的自由與權利不是（不管它還做些別的什麼）國家存在的目的和倫理根據嗎？政府組織的設計和運作應該祇是實現這個目的的手段。是則目前修／制憲討論中的這種目的和手段間不祇失聯也失衡的狀態，豈不是失去了任何民主憲政國家應有的常識？有關政府組織此一主張或彼一規畫的好壞，究竟要以什麼為判準？

到底目前憲法的第二章需不需要更新？以二次大戰後的標準看，第二章明顯的失之簡陋。如果不想修／制憲也就罷了：我們祇好追隨類似美國的例子，慢慢地透過釋憲，尤其是第二十二條的釋憲，用幾十年、一百年地建立一個愈來愈健全的法解釋系統。然而我國現在既然要修／制憲，就不能不認真考慮憲法第二章的更新甚或創新了。

勾勒可欲的社會與國家
憲法第二章的更新甚或創新是個重要議題，在修／制憲中，公民社會的力量必須發揮出來，挑動各政黨在人權議題上的良性競爭。

這個難得的歷史契機正是大家聚焦討論我們要的是什麼樣的社會和國家的時候。必須先知道我們各自要的是什麼樣的社會和國家，才能考慮我們各自要的是什麼樣的新憲法。這句話看似抽象，其實不然。我們經常討論的議題，諸如我國政經系統的性格、官僚體系的專橫、生活世界的保衛、公共領域的開拓、審議民主的推展、基本需要的滿足等等，其實都是在勾勒我們所要的社會和國家。目前這個修／制憲的契機，正是我們學以致用的時候。

這些都是廣義的人權議題，而且不限於第二章而在新憲法的其他許多章節都可以找到位置。不但如此，我們擁有的知識和經驗資源遠比各政黨豐富得多。公民社會的法學者、其他社會科學學者和社運組織，是否應該站出來合作，提出一個或多個民間的憲法草案，做為參與、施壓和監督的工具？

回到狹義的「第二章﹂和相關的「基本國策」問題，我們要思考這部分要包括哪些基本權利：是要偏重公民與政治權利，還是要與那些經濟、社會和文化權利「並重」？其次，是要（如目前憲法）大而化之的限制條款，還是就各項訂定更具體的「限制的限制」（limitation of limitations）？最後要考慮落實條款的問題，例如是否要規定法案和政策的提出必須有法定的公共諮商期？是否必須附加人權影響評估？國家人權委員會的設立？法律的解釋和適用國際人權標準？像這些和其他問題都需要有公民社會的施壓和監督，才不會使新憲法的第二章淪為聊備一格，或祇是「參照先進國家」的粗暴抄襲。

「民視耽耽」監督憲改
如果以上的討論值得關注，那麼國民黨提出的三階段修憲就是不可接受的。像「明年二月前，民進黨和國親聯盟各自提出新憲版本」，或是人民祇能有公投複決的角色，都是違反民主原則的做法。民進黨新憲小組所規畫的時間表雖然寬裕得多，並且也留有不少公共討論和民主諮商的空間，但仍然要有公民社會的「民視耽耽」，其承諾的品質才不會七折八扣。

人權的落實，一可以防止強勢者濫用權力，二為人民培力賦權，三促進公民社會的建立和成熟，四為人民的平等參與搭建一個講理的民主平臺。正如人權不應在政客的修憲X大主張或Y大要點中缺席，我們也不能在修／制憲的過程中缺席。
（本文作者為臺灣人權促進會前會長）

由 bee 發表於 December 25, 2003 09:43 PM | 引用